督促程序的取消或完善之分析设计
作者：刘振厚
督促程序作为民事诉讼法规定的人民法院办理民事案件适用的法律程序之一，就一名司法者的理解，立法者的本意和初衷应是出于提高诉讼效率而设计的。毕竟，相对于普通程序、简易程序，督促程序更为方便快捷。然而，令人遗憾的是，这种原本为了促进效率与公正的程序设计，实际适用状况与立法者所期待的本意相距甚远。不少基层法院近十年竟没有适用督促程序办理一起案件，督促程序名存实亡几成法官们所共知的事实。
2012年新修订的《民事诉讼法》仍保留并稍加完善了该程序，但从司法实践看，仍未被适用的情况并无实质改观的迹象。由此可见，督促程序实在没有作为一种法律程序存在的必要。但是，简化诉讼程序，提高审判效率，减轻当事人讼累，完善简便、快捷的督促程序，无疑更符合诉讼制度改革的方向，这或许就是立法者从全局或通盘考虑，认为其确有必要继续保留的意义之所在，并以期能在司法实践中切实发挥应有的作用。若如此，需对2012年修订的民诉法该部分仍予以进一步的完善。
一、督促程序的概念
根据我国民事诉讼法的规定，督促程序是指债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合一定条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令，督促债务人履行给付义务的程序。其中的条件要求是：(一)债权人与债务人没有其他债务纠纷的；(二)支付令能够送达债务人的。
二、督促程序的性质
从其概念可以看出，督促程序不是诉讼程序，应当是一种特别程序。其特点是，无需经过诉讼审理程序规定的审、判等环节，对立的双方当事人没有直接对抗，法院直接以支付令法律文书形式确定当事人双方的权利义务。其重要特点是简单、快捷，有利于降低诉讼成本和节约司法资源。
三、督促程序未被适用的原因分析
当事人或法官之所以弃方便、快捷的督促程序不用，从前些年的司法实践及现行民诉法的规定分析，其原因可归结为以下几点：
1、异议权的设立及成立的衡量标准没有明确规定是首要原因。现行民诉法第二百一十七条规定：人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。然而，令人失憾的是，法律没有继续对异议“成立”的衡量标准作出规定，也没有对法院如何审查、以何种法律形式确定异议“成立”或“不成立”作出规定，与修订前的债务人提出异议支付令即失效没有实质性的完善。为确保公正和债务人的权益，法官一般均选择裁定支付令失效，进而终结督促程序。
2、法院对适用督促程序关于送达规定的理解和做法抑制了当事人的选择权。依民诉法第二百一十四条的规定，债权人向有管辖权的基层人民法院申请支付令，条件之一是支付令能够送达债务人。这里的能够送达，本意应当是排除了公告送达之外的其他方式。然而，司法实践中，法官们一般比较严谨的坚持是能够直接送达。支付令如果没有直接送达，通常在实践中也认为是程序不当。最高人民法院于2001年颁布施行的《适用督促程序若干规定》第六条中规定，人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人，应当裁定终结督促程序。更强化了法官们这一理解和做法。该规定的送达要求显然高于民诉法规定的“有明确的被告”这一起诉条件，明显加大了当事人申请支付令的难度，失去了方便、快捷诉讼的本意，当事人自然不愿因之选择该程序。
3、法官对适用督促程序关于适用条件规定的理解导致案件适用范围狭窄。对于“债权人与债务人没有其他债务纠纷”这一适用督促程序的要件，司法实践中，虽然有法官认为，这一要件就是指没有对等给付义务，是没有债权人据以申请的债权债务关系中的其他纠纷，而不是与申请的债权债务关系不同的债务纠纷。但鉴于督促程序异议权成立的标准较低，大部分法官倾向于对这一要件应作较宽泛的理解，不仅包括在同一债权债务关系中没有对等给付义务的情况，还包括在其他法律关系中没有债权债务纠纷的情况，以便体现督促程序的价值取向。 基于这样的认识，可受理的支付令案件范围变得更窄。
4、当事人知晓法律知识不足增加了督促程序不被适用的可能。与督促程序极少被适用相辅相成的是，越是不用，知晓的人也就越少。虽然律师、法官知晓，但鉴于前述的原因，当事人不知晓该程序，律师一般不主动建议当事人选择督促程序，法院工作的被动性又决定了法官不能改变当事人诉讼选择权。
从前述现象和原因分析来看，督促程序毫无疑问应予取消。然而，可能出于前面已述及符合诉讼改革方向等考虑，修订的民诉法依然保留了该程序。为不至该程序名存实亡，有必要予以完善，以发挥其积极作用。
四、督促程序予以完善的初步设计
早些年有学者统计，全国法院在审结一审借贷纠纷和借款合同纠纷案件中适用简易程序审理的占74.1%，这其中大部分案件完全可以适用督促程序。对于该组数字，不少人提出质疑。但身在基层法院民事审判一线的法官会有切身的感受，此类案件大多数还是可以适用督促程序解决的。当事人、法官之所以弃之不用，原因如前。故而，要发挥督促程序应有的作用，确有完善之必要。
1、完善异议审查的标准和程序。民诉法规定适用督促程序的条件之一是：债权人与债务人没有其他债务纠纷的。据此条件，建议将异议审查的标准确定为：债务人提出书面异议应提供相应证据，并足以证明其与债权人还有其他债务纠纷，或证明债权人申请支付令的债务已履行完毕。债务人仅提出异议而没有向法庭提供书证、物证等相关证据的，或仅提出没有履行能力的，直接确定为不符合异议成立的标准；对证人证言、单位证明类的间接或传来证据，同样不作为异议成立的依据；如提出延长申请或申请人民法院调取的，法院应给予一定期限或向有关部门调取后作出认定。对异议的审查，建议由审判员以独任审判的形式作出；如认为需要查实的，可以借鉴庭审环节质证的形式予以审查。在审查的同时，告知债务人必须确保证据的真实性，如提供的证
据系伪造，虽可能导致终结督促程序，但进入诉讼程序，或查实该证据系伪造的，不但要承担败诉的后果，人民法院还将依照民诉法关于妨害民事诉讼的规定追究其责任，情节严重的直至刑事责任。
对异议的审查处理，按照《民诉法》第二百一十七条：人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。 支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。由此规定来看，异议的成立或不成立，均需以裁定的形式作出，具体制作由独任审判员承担，且必须在主文部分对债务人提供的、以支持其异议主张成立的证据采信或不予采信作出认证，阐述异议成立或不成立的理由，由此得出异议成立或不成立的结论并按前述规定作出相应处理。仅提出异议而没有提供证据支持其异议主张的，裁定予以驳回。
同时，增加第三人提出异议的权利。建议规定作为案外人的“利害关系人”有权对支付令提出异议，以防止当事人恶意串通、虚构债权债务，进行虚假诉讼，侵害国家、集体、第三人合法权益。
2、明确适用督促程序关于送达要求的规定。是否能够送达，建议由独任审判员根据申请人提供的被申请人状况作出决定。只要不是适用公告送达的方式，其他能够依法送达当事人的送达方式，均视为“能够”送达被申请人，而不能狭义的理解为必须是直接的、当面的送达。
3、明确适用督促程序关于适用无其他债务纠纷的规定。对于“债权人与债务人没有其他债务纠纷”，应作狭义的理解，即双方对适用督促程序的债权债务关系没有其他债务纠纷。之所以如此要求，并非仅为了扩大范围。因为我们知道，反诉提起的条件要求之一就是与本案有牵连性，而如果债务人提出的债务纠纷与适用督促程序的债务纠纷不是同一债权债务关系，法院自然可以认定适用督促程序案件解决本债务纠纷中的“债权人与债务人没有其他债务纠纷”。因为，双方即便有“其他债务纠纷”，按规定，“其他债务纠纷”因与申请人提出的债权债务纠纷不是同一法律关系，被申请人也只有另行提起诉讼。所以，适用督促程序并不影响被申请人权益。
4、完善适用督促程序的司法救济途径。鉴于督促程序案件本身权利义务清楚及简单、快捷的特点，支付令生效条件要求较低，当事人没有上诉权。同时，从1992年7月13日《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》的规定看，债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审；超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力。从该规定可以看出，当事人同样没有申请再审的权利。于是，被申请人只有通过最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》（法释[2001]2号）第11条的规定“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。”因此，对于督促程序的救济途径，目前只有人民法院院长主动纠错这一种。
而对该程序，无论学术界，还是司法实务界，均认为该程序并非审判监督程序。从《民事诉讼法》篇章体例上看，审判监督程序在一、二审程序之后，却在督促程序之前。其一：《民事诉讼法》第一百九十八条指向的是判决、裁定、调解书，均没有包括其他法律文书，第一百九十九条仅包括判决、裁定书。其二：从督促程序适用的过程看，适用督促程序审理的案件，没有开庭，没有辩论，没有进入一般诉讼审判程序，更不存在再审的问题。而人民检察院对非审判程序的监督，规定更过于笼统不够具体。因此，建议：在《民事诉讼法》第二百一十七条之后，增加法释[2001]2号）第11条的规定外，另规定最高人民法院、上级人民法院，当事人，最高人民检察院、地方各级人民检察院对同级人民法院生效支付令，发现确有错误的，参照审判监督程序规定的提审、申请再审、抗诉程序进行。
（作者单位：河南省信阳市平桥区法院）
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